黃衛(wèi)華

原載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第1期

內(nèi)容提要：國家教育經(jīng)費投入不足和管理不善僅僅是中國教育高收費的淺層次原因。教育高收費緣于在教育供給壟斷和教育供給等級化的條件下，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期政府企業(yè)化行為、公共權(quán)力和公共資源的資本化。公權(quán)資本化包含三個方面的含義：第一層次，政府（地方政府、中央政府）利用公共權(quán)力通過相應(yīng)的制度安排隱性地剝奪某一個階層的利益。第二層次，教育行政機關(guān)或者其他行政主管部門利用公共權(quán)力謀取本系統(tǒng)或者行政機關(guān)的利益。第三層次，各級政府、教育行政機關(guān)、其他行政機關(guān)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)利用手中的公共權(quán)力謀取個人的利益。由于回浪效應(yīng)，教育高收費盤剝了農(nóng)村，加深了中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差距。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型；政府行為企業(yè)化；公權(quán)資本化

*本文思路的最終形成得益于和南開大學(xué)經(jīng)研所周冰教授的數(shù)次討論。另外，文章在南開大學(xué)高教所學(xué)術(shù)討論會上進行過討論，感謝高教所諸位老師提出的意見。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。

目前中國教育收費比較高，教育需求者的費用負(fù)擔(dān)比較重，這是一個不爭的事實。教育收費或者說中國教育需求者的費用負(fù)擔(dān)包括兩部分：一是國家法律、法規(guī)和政策允許收的費用，即學(xué)雜費（包括高等教育住宿費）。二是國家法律、法規(guī)和政策不允許收但實際上收了的費用。第二部分被稱為教育"亂收費".這兩部分費用對于教育消費者來說，是一體、不能分開的負(fù)擔(dān)。所以我們放在一起進行研究。從上世紀(jì)90年代以來中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年平均增長率接近10%；而根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，從1995到2002年全國教育經(jīng)費收入中學(xué)雜費收入的年平均增長率是23112%；根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，從1992年到2001年，學(xué)雜費收入的年平均增長率是38168%.中國教育收費年平均增長率是經(jīng)濟增長率的2-4倍。

從1997年到2002年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值平均年增長率為6.9%.從1999到2001年，全國生均學(xué)雜費年平均增長率為25.96%①，為人均GDP 增長率的3.76倍。從不同類別的學(xué)?？?，普通高等學(xué)校、普通中等學(xué)校、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園從1997年到2001年生均學(xué)雜費年平均增長率分別為21.85%、6.9%、17.09%、12.51%、16.86%.②

教育亂收費問題從上個世紀(jì)80年代末期以來就開始討論，至今已經(jīng)十多年了。問題非但沒有解決，反而越來越嚴(yán)重，去年五部委教育收費專項檢查的結(jié)果是一年多收21億。上世紀(jì)90年代以來，政府幾乎每一年都強調(diào)教育不要亂收費，但是結(jié)果是亂收費愈演愈烈。據(jù)估計，中國在過去的10年中教育亂收費達(dá)到2000億元。教育與房地產(chǎn)業(yè)并列為暴利行業(yè)。教育亂收費與腐敗、黑哨同樣令國人唾罵。

教育收費為什么這么高？這是本文所要討論的問題。已有的文獻對這個問題一般有兩種看法。

　第一種看法是教育高收費亂收費的原因是國家對教育的投入不足。黃佩華指出了中國義務(wù)教育與公共財政的三個核心問題：

第一個問題也是最重要的一個問題就是資源匱乏，特別是就實現(xiàn)普九而言。中國用于教育的公共開支只占GDP 的2.98%，低于絕大多數(shù)東亞國家4%或更高的水平。雖然中央政府為促進這個計劃的實施而提供了可觀的專款支持，但資金量仍然太少，這個計劃需要貧困地區(qū)提供太多的配套資金，已經(jīng)超過了其財政能力。

第二個問題是過于分權(quán)化。把提供基礎(chǔ)教育服務(wù)的責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級（有的時候甚至到村一級），給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了太重的財政和管理負(fù)擔(dān)。由上級政府建設(shè)學(xué)校并提供大部分教師工資，然后由地方政府和社區(qū)負(fù)擔(dān)其他運營成本，這種安排在原則上是合理的和可行的。但問題是現(xiàn)行的體制是允許各級政府不受限制地把財政負(fù)擔(dān)推給最薄弱的一環(huán)，結(jié)果是最低一級政府無力滿足相應(yīng)的資金需求。另外，這些基層政府也可能沒有足夠的能力來有效地管理資源。

第三個問題是普及九年義務(wù)教育計劃基本確立了基礎(chǔ)教育的政策框架，無論是從管理、自主決策、教師培訓(xùn)，還是其他有關(guān)教育質(zhì)量的因素來看，都帶來了一些不利影響。而普及九年義務(wù)教育計劃本身也只是關(guān)注量的目標(biāo)：多少學(xué)生在學(xué)、多少適齡兒童入學(xué)和多少所學(xué)校等，完全沒有關(guān)注兒童學(xué)習(xí)質(zhì)量如何，或者兒童是否在學(xué)習(xí)有用的知識。普及九年義務(wù)教育計劃是一個猛犸式的龐然大物，吞噬了一切教育財源，而使得其他方面的支出都不可能得到資金。由于政府投入不足，中國教育經(jīng)費總量不足，缺口巨大。造成農(nóng)村中小學(xué)教師工資不能按時發(fā)放，基本辦學(xué)條件得不到保障，建校債務(wù)沉重，中小學(xué)亂收費屢禁不止。

第二種看法是管理不善。由于體制原因，地方政府袒護，教育部不直接負(fù)責(zé)學(xué)校財政，所以政令不通。對教育收費的管理措施不嚴(yán)，行業(yè)腐?、邸５胤秸块T通過學(xué)校收取不合理費用。政府行政主管部門利用手中的權(quán)力為亂收費充當(dāng)"保護傘"，教育主管部門自身巧立名目亂收費④。這些問題在2003年12月16日國家發(fā)改委價格檢查監(jiān)督工作會議通報中被歸為管理方面的原因，要求通過各級價格主管部門會同有關(guān)部門開展多種形式和層次的監(jiān)督檢查，糾正問題要堅決，規(guī)范整改措施要到位。所以2004年展開了更加頻繁的全國性和地方性教育收費檢查。教育投入不足、學(xué)校經(jīng)費缺口大是長期以來制約我國農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的老大難問題，特別是中西部貧困地區(qū)，這一制約更為明顯。

但是教育經(jīng)費投入不足就是教育亂收費的原因嗎？這個問題的答案只要一個反問就能夠得到。教育經(jīng)費投入足的情況下，教育還亂收費嗎？對這個問題國家發(fā)改委有現(xiàn)成的答案："在城市和東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對教育投入相對比較充足的情況下，教育亂收費仍屢屢發(fā)生。"這就說明教育投入不足并不是教育亂收費的根本原因。如果這還不能說明問題的話，那么另外證據(jù)就是，在計劃經(jīng)濟體制時代教育投入也不足，為什么沒有教育亂收費的問題呢？教育資源相對于教育需要來說總是不足的，永遠(yuǎn)不會有投入十分"充足"的時候，只有投入不足的程度的不同而已。

對于第二個原因，管理監(jiān)督能真正解決教育高收費的問題嗎？實踐已經(jīng)做出了回答。在過去的十幾年中，盡管國家每年強調(diào)教育不要高收費亂收費，但是教育亂收費非但沒有解決，反而愈演愈烈了?？梢娊逃呤召M、亂收費不是監(jiān)督檢查能夠根本解決得了的。

一、教育服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)及其特征

雖然市場經(jīng)濟在中國現(xiàn)已基本成型，但是構(gòu)成計劃經(jīng)濟根本特征的等級制集權(quán)決策仍然起著巨大的作用。市場機制和行政集權(quán)是轉(zhuǎn)型中的中國社會決策、資源分配的兩種重要制度。中國的教育服務(wù)供給主要依賴于一個等級制的公立學(xué)校組織系統(tǒng)。雖然民辦教育在中國有很大的發(fā)展，但是中國的教育供給主要依賴于該系統(tǒng)。公立學(xué)校系統(tǒng)是一個巨大組織，僅僅學(xué)校本身并不能獨自完成教育供給。

公立學(xué)校是政府的事業(yè)單位，政府通過黨政合一的等級制國家政權(quán)組織對公立學(xué)校系統(tǒng)進行科層制管理。教育服務(wù)的供給系統(tǒng)中有兩類五個主體。兩類主體是：政府以及學(xué)校。政府包括中央政府和地方政府。中央政府包括財政部和教育部。地方政府中包括：地方政府、地方教育主管部門。各級政府分別有自己所屬的各級各類學(xué)校。教育供給的組織結(jié)構(gòu)是一個巨大的科層制的組織。中國教育服務(wù)供給的等級制組織體系顯示了教育服務(wù)供給主要依靠行政機制進行資源配置。該組織中的權(quán)力關(guān)系是自上而下的，上級使用行政權(quán)力進行決策，下級按照上級的決策執(zhí)行，其行為的基本模式是服從。在教育服務(wù)供給的等級制組織中，越是接近宏觀層面的行為主體受行政管理決策的影響越大；但是由于受到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的影響，越是接近微觀層面的行為主體，其行動受市場機制的影響越大。

在這個等級制的體系中，經(jīng)濟主體的利益關(guān)系是和權(quán)力關(guān)系相反的自下而上的依附關(guān)系。由三個部分組成：決策者本人的利益，決策者所在的機關(guān)或者單位的利益，決策者下屬單位的利益。上級的利益包含著下級的利益，而下級依賴上級的利益分配。上級和下級之間的利益分配存在著包容和依賴的關(guān)系⑤。例如，縣長進行教育決策的時候，考慮的利益關(guān)系有：縣長本人的利益、縣政府機關(guān)的利益、下屬教育系統(tǒng)的利益。教育局長決策的時候，考慮局長本人的利益、局機關(guān)的利益和下屬所有學(xué)校的利益。學(xué)校校長決策時，考慮的利益是校長本人的利益、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的利益、全校教師的利益。

在等級制的教育服務(wù)供給的組織方式下，中國教育服務(wù)供給具有兩個明顯的特征：教育服務(wù)供給的國家壟斷和等級化。

在中國，越是基礎(chǔ)性的教育服務(wù)中的教育供給，國家壟斷程度越大。學(xué)校系統(tǒng)中越是提供基礎(chǔ)性教育服務(wù)的學(xué)校，公立學(xué)校所占的比例越大。公立學(xué)校系統(tǒng)屬于政府所屬"事業(yè)單位".學(xué)校由政府辦、政府管。教育服務(wù)由政府部門雇員提供。

由于中國有著極其重視教育的文化傳統(tǒng)，加上人口眾多，所以對教育的需求極其巨大。再加上相對固定的戶籍制度、比較小的家庭遷居可能性、根據(jù)學(xué)生居住地就近入學(xué)的制度，家庭對教育服務(wù)的選擇權(quán)比較小。如果單純從經(jīng)濟學(xué)的角度看，猶如中國居民面對拆分前的中國電信，中國家庭面對的是一個政府壟斷的教育供給。越是基礎(chǔ)性的教育，教育服務(wù)的壟斷程度越高。經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們，在壟斷的市場中，廠商是可以索取高額的壟斷價格的。

中國長期實行重點學(xué)校制度。⑥不論在義務(wù)教育，還是義務(wù)教育后階段都層層把學(xué)校劃分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校。重點學(xué)校也分等級。例如，中學(xué)有國家級重點中學(xué)、省級重點中學(xué)、縣級重點中學(xué)。其他不同教育階段的學(xué)校也大致如此。重點學(xué)校制度確立了國家提供的教育服務(wù)中的精英主義導(dǎo)向的教育組織原則和組織方式，以及教育資源的分配的不平等、國家教育服務(wù)供給品質(zhì)的等級化差別。國家壟斷教育服務(wù)供給為教育服務(wù)的高額壟斷租金提供了潛在條件。和不同等級的土地獲得級差地租一樣，教育供給品質(zhì)的等級化為不同等級的教育供給獲得不同的級差租金提供了可能。擇校費就是等級化的教育服務(wù)使得不同等級的學(xué)校獲得不同的級差租金。只要精英主義導(dǎo)向的重點學(xué)校制度存在，這種級差租金就有存在的基礎(chǔ)。

總的說來，國家壟斷性的教育供給和教育供給的等級化使得中國教育有可能收取高額的壟斷費用并且能夠根據(jù)不同的教育供給質(zhì)量收取級差租金。

二、政府行為企業(yè)化

教育服務(wù)供給的國家壟斷和等級化只是教育亂收費的必要條件。教育服務(wù)供給的國家壟斷和等級化不必然導(dǎo)致教育消費者費用負(fù)擔(dān)過高，因為政府畢竟并不是壟斷市場中的廠商。政府行為并不應(yīng)該像企業(yè)一樣是市場行為。作為經(jīng)濟制度的政府所提供的是一個壟斷的教育服務(wù)，但是作為政治制度的政府承擔(dān)著平等提供教育服務(wù)的功能。

那么在什么樣的條件下，教育供給政府壟斷和等級化能夠產(chǎn)生教育高收費呢？答案是：政府行為企業(yè)化。

不管是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，其基本經(jīng)濟主體有三類：政府、基層生產(chǎn)單位（企業(yè)、金融機構(gòu)等等）、家庭（個人）。按照標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟理論，市場經(jīng)濟中的政府的主要作用是裁判員——監(jiān)督游戲的進行和貫徹執(zhí)行游戲規(guī)則，而不是運動員——參與游戲。市場經(jīng)濟中政府和其他經(jīng)濟主體之間是平等的關(guān)系。

計劃經(jīng)濟是一個巨大的科層制組織。在計劃經(jīng)濟中，這些主體之間是等級制的不平等關(guān)系，主體在博弈中能力極端不對稱。政府參與博弈的能力極大，越是高層政府越是如此?；鶎訂挝缓图彝ィ▊€人）的能力依次降低。

在目前的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，中國政府依然是最強大的運動員。雖然政府的博弈能力小于其他所有主體之和，但是與其他任何單個主體相比，政府具有最強的博弈能力。中國政府可以利用它和其他任一個主體博弈能力的懸殊，克服主體行為的隨意性，從而主宰經(jīng)濟或者政治活動，以達(dá)到政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程也是經(jīng)濟主體的等級制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降汝P(guān)系的過程，而在這個過程的一開始，政府尤其是中央政府的作用是巨大的。

和其他行為主體一樣，政府的決策行為是一個多目標(biāo)的問題。政府同時追求多個目標(biāo)變量，發(fā)展經(jīng)濟的目標(biāo)或者提供公平的教育服務(wù)都是政府的行動目標(biāo)之一。在目前階段，中央政府這一級面臨著國際競爭，其最緊迫的、首要的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展經(jīng)濟是政權(quán)得以穩(wěn)定的條件。"以經(jīng)濟建設(shè)為中心"正是首要目標(biāo)的體現(xiàn)。同樣，地方政府面臨著政府與政府之間的競爭。發(fā)展經(jīng)濟是地方官員的最重要的業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)。在正常的情況下，經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)也是地方政府在眾多目標(biāo)中首先被考慮的。各級政府行為和市場經(jīng)濟中的企業(yè)的行為模式類似，都是動員手中掌握的一切資源來以最快的速度發(fā)展經(jīng)濟，實行其轄區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)出最大化，這叫做政府行為的企業(yè)化。在現(xiàn)實中，表現(xiàn)為從中央到地方各級政府追求GDP 的增長速度。

當(dāng)政府行為企業(yè)化的時候，政府壟斷教育和教育等級化產(chǎn)生的教育高收費的可能變成了現(xiàn)實。在政府行為企業(yè)化的情況下，教育只是發(fā)展經(jīng)濟的手段。政府就會選擇在一定的財政投入下，使政府壟斷的、等級化的教育供給實現(xiàn)更多的產(chǎn)出的措施，而忽視其公平提供教育服務(wù)的行為目標(biāo)。這種行為模式不論在中央政府還是地方政府都是如此。

在計劃經(jīng)濟體制下，中國政府出于公平提供教育服務(wù)的行為目標(biāo)，中小學(xué)學(xué)費非常低，中專學(xué)校、技校和高等學(xué)校免費并且給予受教育者助學(xué)金。學(xué)校收費是從改革開放以后開始的。1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育階段免收學(xué)費。但是政府囿于財政能力的限制，《義務(wù)教育法實施細(xì)則》規(guī)定義務(wù)教育可以收取雜費。雜費和學(xué)費本質(zhì)上沒有什么不同，雜費就是學(xué)費。

20世紀(jì)90年代以后，普通高中和職業(yè)高中學(xué)費大幅度提高，中專學(xué)校、技工學(xué)校開始收費并且學(xué)費達(dá)到較高的水平。1996年，國家教委、國家計委和財政部頒布《普通高級中學(xué)收費管理暫行辦法》和《中等職業(yè)學(xué)校收費管理暫行辦法》，對高中階段學(xué)校收費作出規(guī)范。

各級各類公立學(xué)校收費制度的建立，減輕了政府的財政壓力，使得政府能夠有更多的資源投入到經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)中去。

高等學(xué)校學(xué)費制度開始于20世紀(jì)80年代中期。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定，高等學(xué)?？梢哉惺兆再M生。80年代后期到90年代中期，高等學(xué)校存在自費生、委托培養(yǎng)生、公費生三種類型的學(xué)生，自費生個人繳費、委托培養(yǎng)生單位繳費、公費生不交學(xué)費。1994年，高等學(xué)校實行學(xué)費并軌改革、取消公費生，除少量學(xué)校和學(xué)科外，統(tǒng)一收取學(xué)費。在1998年之前，高校收費是試驗階段。

1998年以后，中國面對緊縮的經(jīng)濟環(huán)境，政府在積極地在尋找新的經(jīng)濟增長點，例如汽車業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)。湯敏提出教育產(chǎn)業(yè)化。他認(rèn)為，在中國，老百姓對高等教育的需求是最大的，可以通過擴大高等教育，提高學(xué)費，在擴大國民學(xué)習(xí)和發(fā)展機會的同時，也能夠部分啟動內(nèi)需。隨后，在政府的推動下，高等教育擴招，正式允許收費且收費逐漸提高。雖然1993年，中共中央、國務(wù)院的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，"改革上大學(xué)由國家包下來的做法，逐步實行收費制度。"正式在政府文件中明確高等學(xué)校要實行學(xué)費制度。1998年，《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定："高等教育的學(xué)生應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納學(xué)費"，在法律上確定了高等學(xué)校的學(xué)費制度。1997年教育收費并軌時，大學(xué)收費大約每生1000多元。1998年，全部公立學(xué)校學(xué)費并軌，高等學(xué)校學(xué)費制度基本建立。在此之后，高校教育收費迅速上漲。2000年為3000多元，現(xiàn)在大約是5000多元。20世紀(jì)90年代后期，公立高等學(xué)校實行住宿收費制度，其作用大致和學(xué)費制度相同。

雖然教育產(chǎn)業(yè)化是一個爭論不休的話題，雖然教育部在口頭上不承認(rèn)教育產(chǎn)業(yè)化⑦，但是政府的決策，包括高校擴招和高校收費都是按照教育產(chǎn)業(yè)化的理念來做的。從時機選擇來看，高校擴招是在當(dāng)年迫切需要尋找經(jīng)濟增長點、擴大內(nèi)需的時候開始的；從做法來看，高校收費是年年上漲的。

在教育收費過程中，中央政府進行大學(xué)擴招，頒布《高等教育法》使高等教育收費合法化，變成正式的制度安排。地方政府并不直接收費，而是默認(rèn)和允許教育行政主管部門和學(xué)校在中央正式制度安排之外收費，這些收費沒有變成法定的、正式的制度安排，是亂收費的基礎(chǔ)。收費情況各校不一樣，其中包含了很多"灰色的"收費，難以說清楚。

總的來說，教育產(chǎn)業(yè)被政府看成是拉動需求、促進經(jīng)濟增長、振興經(jīng)濟的一個重要手段。正是中國政府行為企業(yè)化帶來了中國公立教育的高收費。

三、地方政府利益獨立化和公權(quán)資本化

中央政府逐步使高等教育收費合理化，并逐漸提高學(xué)費、加收住宿費、進行擴招，以期望達(dá)到拉動內(nèi)需、提高經(jīng)濟增長率。地方政府除了和中央政府類似的做法外，其行為還有它本身的特點：地方政府擁有包括教育在內(nèi)的相當(dāng)數(shù)量的公共資源的產(chǎn)權(quán)，可以借此追求自己獨立的利益。

中國的政權(quán)組織是黨政合一的強大的科層組織，或者說是政治權(quán)力和行政權(quán)力合一的等級制組織。地方政府的權(quán)力主要來自上一級政權(quán)的授予，而不是當(dāng)?shù)厣鐣拿鞔_要求。地方政府合法擁有包括教育、衛(wèi)生等等公共資源的產(chǎn)權(quán)。地方政府不僅僅是地方公共資源的所有者，而且還是經(jīng)營者，可以使用、占有、處置這些公共資源，并從中獲益。實際上地方政府擁有的公共資源是非常廣泛的：自然資源、籌集資金、土地控制、司法、執(zhí)法、創(chuàng)辦企業(yè)、國營企業(yè)等等不一而足。政府利用對公共資源的控制、經(jīng)營和獲益，可以獨立于國家的財政和基層社會其他經(jīng)濟主體的支撐而自行運轉(zhuǎn)。這使地方政府成為一個自主性的經(jīng)濟主體，成為地方公共資源的經(jīng)營性組織，而不僅僅是一個行政組織。地方政府作為自主性的經(jīng)濟主體，其行為企業(yè)化的特征，除了地方經(jīng)濟增長率最大化以外，地方政府財政收入最大化也是其一⑧。這里的財政收入包括地方稅收、預(yù)算外收入。這樣，地方政府或者主管部門會默認(rèn)和允許下屬教育行政部門和學(xué)校的收費，以此減少支出，減輕政府和主管部門的財政壓力。

在地方這一個層面上，除了以上分析的本級行政組織的利益外，還有其他幾個層面的利益：部門利益和個人利益。

地方教育行政主管部門實際掌握著教育公共資源的產(chǎn)權(quán)。在既定的預(yù)算約束下，設(shè)立學(xué)校、組織本地的教育活動。地方教育行政主管部門掌握教育的事權(quán)，但是沒有財權(quán)。根據(jù)王蓉的研究，現(xiàn)存的機制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與縣級政府預(yù)算過程。公民需求與政府支出重點之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)供給中社會公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問題，這導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在。運用教育公共資源，在追求預(yù)算外資金的情況下，尋求部門利益和尋求公共利益是難以分開的。和以上分析政府企業(yè)化行為相似，地方教育部門也會努力經(jīng)營教育公共資源來獲得更多的收益。

在政治權(quán)力和行政權(quán)力合一的科層制體系下，只要是科層的上級，就有可能通過行政權(quán)力對下級進行控制。一些基層政府通過中小學(xué)校征收教育事業(yè)費附加、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、敬老院費、保安費、集資費、危房改造費、代課教師工資、超計劃生育罰款、社會撫養(yǎng)費等；還有一些社會有關(guān)部門和企事業(yè)單位強行要求學(xué)校訂閱報刊，推銷保險、食品、學(xué)具等。⑨這種情況下，學(xué)校的基本行為模式是服從。只有服從，學(xué)校才能夠從上級那里換取資源。同時，學(xué)校也很樂意執(zhí)行上級行政機構(gòu)的決策，因為學(xué)校的利益依附于上級，學(xué)校也可能從中分享一些好處。

教育行政部門和學(xué)校收費使得教育供給體系中所有的主體都獲得了利益。這個利益是政府利用公共權(quán)力系統(tǒng)地從教育消費者那里獲得的權(quán)力租金。

在中國教育服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)中，學(xué)校處于科層制的最底層。學(xué)校是公共教育資源的最直接的經(jīng)營者。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，學(xué)校同時也是最接近市場的行動主體。教育服務(wù)本身的維度并不是只有數(shù)量和價格兩種，教育的特征是多維度的。教育本身的特點是針對性強，因材施教。政府不可能掌握教育服務(wù)的所有維度的信息，從而制定相應(yīng)的價格。在政府和學(xué)校之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，學(xué)校在每一個教育的環(huán)節(jié)上都可能收費：擇校費、贊助費、補課費、中考費、轉(zhuǎn)學(xué)費、水費、電費、自習(xí)費、基建費、計算機費、耳機費、資料費、取暖費，以及各種強化班、提高班、特色班、重點班、實驗班的費用等。上級政府今天進行了規(guī)定，某種費用不許收，明天學(xué)校會換一種名稱，換一個說法收。例如，學(xué)校不許收的費用，可以以家長委員會的名義收取，而家長委員會只不過是學(xué)校的喉舌而已，不聽話的家長可以被排除在委員會以外。

也就是說，學(xué)校在政府規(guī)定的項目上，是公共服務(wù)的提供者；學(xué)校對政府規(guī)定項目以外的所有收費都按照市場行為來執(zhí)行。在后一種情況下，學(xué)校使用教育公共資源，按照市場價格出售給教育需求者。公共資源被資本化，當(dāng)作私有資源按照市場價格出售了。

所以政府限價不能夠控制教育壟斷和等級化所帶來的教育服務(wù)的高價格，只要存在壟斷、等級化、政府行為企業(yè)化和信息不對稱，學(xué)校就可能收高價。從理論上講，政府的限價政策會導(dǎo)致教育服務(wù)的價格低于市場均衡價格，從而導(dǎo)致教育服務(wù)的需求大于供給。從經(jīng)驗來看，政府年年頒布文件，防止教育亂收費，結(jié)果收效甚微，說明限價措施的作用是有限的。

所有的學(xué)校都深受其所處的制度環(huán)境的影響。學(xué)校的組織、運作在很大程度上，反映了其所處的制度背景。教育高收費的這一問題的根源并不在學(xué)校內(nèi)部，教育高收費問題不是現(xiàn)行體制本身能夠療治的痼疾。解決這一問題必須依賴于對體制進行改革。

　結(jié)語：教育高收費盤剝了農(nóng)村

在市場經(jīng)濟中，公共權(quán)力只能作為用以滿足社會公共需求的強制性手段而存在。中國各級政府在提供教育供給的時候，存在系統(tǒng)性的、制度性的"公共權(quán)力資本化".這不是個別現(xiàn)象，而是體制現(xiàn)象。這里不僅僅包括通常意義上所說的權(quán)力資本化。通常意義上的權(quán)力資本化實際上是指官員、學(xué)校校長直接利用公權(quán)來謀取個人利益，也就是以"公權(quán)"謀私利，利用權(quán)力獲取國家資產(chǎn)，利用權(quán)力設(shè)租，換取金錢以滿足個人私利，即所謂的"權(quán)力尋租".本文的"權(quán)力資本化"不僅僅如此，還包括各級政府官員和教育行政部門利用"公權(quán)"來謀"公利"——地區(qū)的或者部門的利益。在中國等級化、科層制的教育體制下，權(quán)力資本化實際上包含三個方面的含義：第一層次，政府（地方政府、中央政府）利用公共權(quán)力通過相應(yīng)的制度安排隱性地剝奪某一個階層的利益，這種制度安排隱含著利益的轉(zhuǎn)移。第二層次，教育行政機關(guān)或者其他行政主管部門利用公共權(quán)力謀取本系統(tǒng)或者行政機關(guān)的利益。第三層次，各級政府、教育行政機關(guān)、其他行政機關(guān)和學(xué)校主管利用手中的公共權(quán)力謀取個人的利益。第三層次即人們通常所說的"尋租"或者"以權(quán)謀私"或者"權(quán)力資本化".

在中央政府看來，教育高收費能起到刺激、拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長的作用。但是這實際上只看到一個方面。中國高等院校主要在城市，特別是大城市，尤其是特大的中心城市。只要學(xué)生上大學(xué)，就要到大城市去。在接受大學(xué)教育后，這些人進入到另一個階層，會努力到相對富裕的地區(qū)尋找工作，很少會回到原來的地方工作。因此，從區(qū)域經(jīng)濟的角度看，高等教育從廣大的農(nóng)村腹地把人才吸引到大城市。不僅如此，由于教育高收費，同時還把大量的資金從農(nóng)村吸引到城市。這是向相對發(fā)達(dá)、富裕的地區(qū)聚集人才和資金的一個極化效應(yīng)的過程。這個極化過程中吸引的資金不能夠僅僅按照高等教育收費的數(shù)額來計算，一個大學(xué)生從小開始接受教育的所有成本都應(yīng)當(dāng)被考慮進去，都是貧困地區(qū)對相對富裕地區(qū)的資金貢獻。對于經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地方，送出去接受高等教育的生源越多，就會越貧困。貧困地區(qū)的人接受高收費高等教育，對于該地區(qū)來講是一個回浪效應(yīng)作用的過程。回浪效應(yīng)是瑞典經(jīng)濟學(xué)家GunnarMyrdal提出的一個概念，意思是說，國家發(fā)展的過程中隨著時間的變化，有可能會加劇地區(qū)間的不平等，使窮的地方越窮，富的地方越富。教育收費越高，回浪效應(yīng)越明顯。

高等教育的發(fā)展通過極化效應(yīng)盤剝了農(nóng)村，教育高收費成了加劇城鄉(xiāng)不平等、擴大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距、促使社會不協(xié)調(diào)發(fā)展的有力武器。教育高收費的政策結(jié)果和政府提倡的社會協(xié)調(diào)發(fā)展是完全背道而馳的。

注釋：

①該數(shù)字根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》各期的"實際收取學(xué)雜費"除以年平均學(xué)生數(shù)，再計算增長率。

②這五個數(shù)字根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》各期的"各類學(xué)校教育經(jīng)費情況"中的"學(xué)費和雜費"除以各級各類學(xué)校在校學(xué)生數(shù)，再計算增長率。

③中國教育和科研計算機網(wǎng)：《關(guān)于教育亂收費的調(diào)查報告》，http ：//www.edu1.cn/20030926/3091896.shtml.

④國家發(fā)改委價格檢查監(jiān)督工作會議通報2003年12月16日。

⑤這種等級制科層組織的組織結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的分析是周冰教授對經(jīng)濟體制"組織-主體-機制"分析思想的一個應(yīng)用。

⑥1953年，毛澤東提出"要辦重點中學(xué)".同年6月，教育部提出《關(guān)于有重點地辦好一些中學(xué)和師范學(xué)校的意見》，并且分配了各地舉辦重點中學(xué)的數(shù)量。1962年，教育部頒布《教育部關(guān)于有重點地辦好一批全日制中、小學(xué)的通知》。1980年，教育部頒發(fā)《關(guān)于分期分批辦好重點中學(xué)的決定》。1995年7月，原國家教育委員會頒布《關(guān)于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的通知》。

⑦教育部部長周濟2004年1月6日上午在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上說，中國政府從來沒有提出教育要產(chǎn)業(yè)化，中國政府從來沒把教育產(chǎn)業(yè)化作為政策。

⑧⑨周慶智對縣級行政進行了很好的研究。參見周慶智：《中國縣級行政機構(gòu)及其運行》，貴州人民出版社，2004年版。

參考文獻

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《中國統(tǒng)計年鑒》，1997～2002年各期，中國統(tǒng)計出版社。

《學(xué)費猛于虎》，《中國新聞周刊》2004年7月26日。

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作者單位：天津大學(xué)管理學(xué)院

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